Закон понятной силы не имеет

Система разработки, обсуждения и корректировки законов и подзаконных актов в России пришла в негодность и требует реформ. Основным содержанием должны стать демонтаж норм, тормозящих развитие экономики, и выстраивание алгоритмов, предотвращающих их реставрацию, констатирует свежий доклад ЦСР «Регуляторная политика в России: основные тенденции и архитектура будущего». В ЦСР предлагают создать в РФ высокоуровневую комиссию по дерегулированию и занять ее организацией системного разбора регуляторных завалов и контролем за тем, чтобы законы были написаны ясно и приносили больше пользы, чем вреда, а потом перейти к концепции «умного регулирования». Новый орган с высокой вероятностью унаследует пороки системы, в которую будет интегрирован, поэтому переход к современной концепции представляется неопределенно долгим.

Доклад ЦСР, посвященный обсуждению регуляторной среды в РФ, ее проблемам и механизмам их решения, в первой части подробно описывает сложности, с которой сталкиваются буквально все участники экономической деятельности. Авторы — Анна Голодникова, Дмитрий Соболь и Даниил Цыганков из ВШЭ, Алексей Ефремов из Института оценки программ и политик и вице-президент ЦСР Мария Шклярук — констатируют: основными чертами госрегулирования в РФ являются принятие законов как реакция на сиюминутную повестку дня, постоянный рост нормативной базы, скоростное принятие норм и как итог их низкое, вплоть до бессмысленности или неисполнимости, качество.

Отдавая должное усилиям правительства в борьбе с административными барьерами (включая начатую реформу контрольно-надзорной деятельности, КНД, и работу Минэкономики по организации оценки регулирующего воздействия новых норм, ОРВ), авторы отмечают, что сейчас эта система фильтров для «торможения» вредных экономике законов содержит достаточно лазеек. ОРВ обходится через «срочные» и «приоритетные» проекты Белого дома или внесение их в Госдуму, минуя правительство, ОРВ думских законопроектов проводится только по доброй воле ответственного комитета и Совета ГД, а облегченное ОРВ для ЦБ в ЦСР признают неэффективным. В отношении реформы КНД в ЦСР отмечают, что у нее нет единого центра в правительстве — в итоге, как жалуются предприниматели (см. “Ъ” от 21 мая), реестр обязательных требований к бизнесу чаще используется не для их сокращения, а как напоминание проверяющим о том, что еще можно проверить. Внедрение информационных технологий также пока «не оправдывает надежд на дебюрократизацию», констатируют в ЦСР.

Причиной такого состояния дел эксперты называют стремление органов власти законодательно закреплять все новые полномочия. В итоге новые нормы противоречивы, а конфликты ведомств урегулируются подзаконными актами, усложняя правоприменение. Доклад обильно проиллюстрирован примерами: так, сначала правительство внедряет «единое окно» для получения разрешений на строительство, а затем размывает его требованием отдельной экологической экспертизы. Новые требования обрастают «коммерческими» предложениями по решению связанных с ними проблем, а нередко и отменяются — уже после того, как на их выполнение успевают потратиться компании. В результате государство стимулирует предпринимательский оппортунизм и крайне короткий срок планирования инвестиций, что тормозит экономический рост, как и сохранение советского подхода к нормотворчеству, свойственного централизованной системе, но не дающего свободы предпринимательству.

Диагноз ЦСР пересекается с оценкой президентского Cовета по кодификации гражданского законодательства (см. “Ъ” от 19 февраля). Совет отмечал крайне низкое качество законопроектной деятельности Белого дома и превращение норм в «одноразовые» из-за непрерывного внесения изменений — это подрывает доверие к праву и препятствует формированию устойчивой практики. Впрочем, в докладе ЦСР говорится, что судебная практика проблему усугубляет: суды, кроме Конституционного, применяемые нормы не оценивают, а КС ищет в них ограничения права, а не экономической деятельности.

Впрочем, предлагаемые ЦСР меры выглядят половинчатыми. Эксперты говорят о создании в структуре власти центра дерегулирования — комиссии по дерегулированию (КПД) на уровне президента или правительства — и фиксации его полномочий федеральным законом о КПД либо специальным президентским указом. Авторы явно предпочитают второй вариант — тогда «в сферу компетенции КПД входят все экономически значимые нормативные акты», включая федеральные законы и акты президента, ЦБ и ненормативные документы.

Основная проблема такого решения в докладе описана как «зависимость результата от способности ответственного секретаря КПД к аппаратному позиционированию» в условиях борьбы за «полномочия с другими органами власти и отраслевыми группами интересов». Глава КПД должен иметь статус не ниже главы управления администрации президента, а в полномочия комиссии предлагается включить право признания нецелесообразными и подлежащими отмене или пересмотру норм и правовых актов и правовых институтов в целом, при этом представление КПД по аналогии с требованиями прокуратуры должны быть обязательны к рассмотрению. Члены комиссии должны будут работать с органами власти над «перечнями НПА в сферах их компетенции, подлежащих пересмотру и (или) отмене», рассматривать предложения отраслевых и деловых ассоциаций и разрешать споры между ведомствами и бизнесом с правом принятия окончательного решения.

Работа КПД должна стать переходным этапом перед созданием «Совета по умному регулированию», который получит право на предварительную экспертизу проектов документов стратегического планирования, оценку фактического воздействия «наиболее резонансных комплексных регулирований», внедрение дерегуляторного принципа «one in — Х out» («один за множество»), аудит ведомственных систем оценки административных издержек и «контроль ясности языка правотворчества». Создание «Совета по умному регулированию» предполагает систематизацию и алгоритмизацию всей нормативной правовой базы РФ. Результатом этой работы должен стать, в частности, «перевод положений нормативных правовых актов в образ машиночитаемых алгоритмов… для использования наряду с традиционной формой нормативных правовых актов» — фактически речь идет об «электронном судье». Еще одно направление предлагаемой политики — развитие «доказательного» регулирования с внедрением стандарта доказывания неухудшения условий ведения предпринимательской и инвестиционной деятельности.

На ранних этапах ЦСР предлагает ряд рекомендаций по усилению действующего механизма ОРВ, включая унификацию процедуры для Госдумы и ЦБ и закрытие «обходов» такой оценки, затем — объединение ОРВ, антикоррупционной экспертизы, оценки фактического воздействия и финансово-экономического обоснования проектов в единую процедуру. Также предлагается рассмотреть возможность принятия «нормативных актов с ограниченным сроком действия», расширить применение регуляторных песочниц для законотворческих экспериментов и экспериментов по дерегулированию, зафиксировать единые сроки вступления новых законов в силу (1 апреля и 1 октября), а на уровне Евразийского союза — принять концепцию единой регуляторной политики. Отдельно выделена идея финансовых санкций: предлагается разработать рекомендации по расчету возмещения бизнесу и гражданам затрат от неправомерных действий органов власти и внедрить их до 1 января 2020 года.