Триллионы лучше вывезти

Правительство на своем заседании одобрило поправки к находящемуся с начала 2019 года в Госдуме законопроекту — они позволят в перспективе расходовать доходы Фонда национального благосостояния (ФНБ) на предоставление экспортных кредитов. По расчетам ВЭБ.РФ, с которым консультируется правительство, остаток свободных средств ФНБ в 2020 году при текущих ценах на нефть превысит 8,9% ВВП. В 2021 году речь может идти о расходовании 1,5–2 трлн руб., что укрепит рубль более чем на 10% и увеличит рост ВВП на 1 п. п. Эффект экспортного кредитования, по мнению ВЭБ.РФ, будет сильнее и короче.

К концу 2019 года число относительно открытых способов расходования свободных активов ФНБ должно увеличиться с двух до трех. Сейчас законодательство де-факто позволяет вкладывать их по достижении фондом уровня выше 7% ВВП в предоставление займов российским структурам — как это происходило в 2009–2010 годах. Также в теории мандат фонда не запрещает инвестировать эти средства в иностранные активы классом ниже, чем те, в которые размещаются международные резервы ЦБ. Вчера же на заседании правительства утверждены поправки к находящемуся на рассмотрении Госдумы законопроекту №609452–7 — они создают «правовые основания для предоставления государственных экспортных кредитов» из «избыточных» средств ФНБ.

Сам законопроект одобрен правительством 17 декабря 2018 года, изначально вопросов ФНБ он не касался — в нем, в частности, предусмотрены включение в Бюджетный кодекс (БК) системы оценки долговой устойчивости регионов и муниципалитетов и положения о выдаче РФ льготных госкредитов на развитие. Январская версия предполагала «регламентацию процесса предоставления РФ государственных экспортных и финансовых кредитов» в целом — но о ФНБ речи тогда не шло. Между тем, вопреки негласной приоритетности такого рода законопроектов, в весенне-летнюю сессию он не принят — Госдума лишь одобрила его в первом чтении 21 мая (исходно предполагалось, что это произойдет в феврале), а второго чтения, предполагавшегося после 20 июня, не случилось.

Примерно в это же время, в начале года, появились первые признаки закрытой дискуссии о судьбе сверхплановых доходов ФНБ. В публичную плоскость они попали после официальных заявлений Банка России о необходимости заранее обсудить вопрос о будущем влиянии их расходования и о возможности поднять планку накопления ФНБ до, возможно, 10% ВВП.

Известна позиция первого вице-премьера Антона Силуанова и министра экономики Максима Орешкина по вопросу: Минфин считает возможным частичное расходование этих доходов в инфраструктурных целях, Минэкономики (с оговорками) — за более жесткие ограничения. Беспокойство ЦБ связано с тем, что расходование средств ФНБ равнозначно частичному изменению бюджетного правила, являющегося важным условием для текущей модели денежно-кредитной политики.

Принятие правительством решений, которые откроют возможность развития экспортного кредитования на средства ФНБ — первое открытое действие в этой сфере. Сейчас экспорт поддерживается через систему Российского экспортного центра (группа ВЭБ.РФ) и через механизмы экспортных госгарантий (преимущественно для экспорта продукции ВПК), средства ФНБ для этих целей недоступны. Тем не менее, по данным “Ъ”, правительство ведет консультации по этому вопросу, в том числе с самим ВЭБ.РФ,— Институт исследования и экспертизы группы направил в правительственные структуры свои расчеты по этому вопросу (есть у “Ъ”). Экономисты ВЭБ.РФ констатируют, что технически расходование средств ФНБ — вопрос 2021 года: остаток свободных средств ФНБ на конец 2019 года составит, по их расчетам, 6% ВВП (после расходов на покрытие дефицита ПФР), допдоходы переводятся в ФНБ «с лагом от 9 до 20 месяцев». Без учета текущих покупок валюты в рамках бюджетного правила размер ФНБ на конец 2020 года составит при текущих уровнях цен на нефть 8,9% ВВП, на конец 2021 года — 10,2% ВВП (на конец 2024 года — 14,8% ВВП). Это эквивалентно, при стабильном курсе рубля, возможности расходования в 2021 году до 3,8 трлн руб., после 2024 года — 11,2 трлн руб.

Из трех возможных сценариев расходования избытка ФНБ (внутренние инвестиции, кредитование импортеров продукции РФ и расширение мандата вложений фонда в иностранные активы) в ВЭБ.РФ предлагают выбирать первые два — вложения по сценарию норвежского суверенного фонда только в иностранные активы позволяют повысить доходность ФНБ, но «не дают возможности воспользоваться ресурсами фонда для стимулирования российской экономики». В случае внутрироссийских вложений, полагают в ВЭБ.РФ, расходование 1,9 трлн руб. в 2021 году даст дополнительный прирост ВВП в максимум 1 п. п., прибыли в промышленности при этом сократятся, а неизбежное укрепление рубля компенсирует вызванное этими расходами инфляционное давление. Кредитование покупателей российской продукции, полагают авторы, будет иметь более сильное краткосрочное положительное влияние на ВВП, антиинфляционный эффект будет сильнее первого варианта, курс рубля укрепится сильнее. Снизятся же прибыли не получающих поддержки экспортеров. Логика ВЭБ.РФ в этом анализе такова: внутреннее кредитование из ФНБ увеличивает скорее потенциальный рост ВВП, экспортные кредиты сокращают разрыв между потенциальным и наблюдаемым ростом ВВП, покупка иностранных активов к динамике ВВП нейтральна.

Наконец, ВЭБ.РФ скорее против поднятия «планки отсечения» ФНБ выше 7% ВВП. Предполагается, что при падении цен на нефть до уровня $27 за баррель ФНБ хватит на финансирование дефицита бюджета в течение шести лет: если же нефть останется такой же дешевой через это время, нет смысла рассматривать ее падение как фазу цикла — нужно сокращать бюджетные расходы.

Отметим, позиция Банка России, по сути, эквивалентна откладыванию вопроса о направлении расходования ФНБ с 2020 на 2021 год, и этот год для ЦБ, видимо, принципиален — действия правительства, эквивалентные ослаблению бюджетного правила, в 2020 году могут не дать закончить регулятору действия в рамках текущего первого цикла денежно-кредитной политики. Для Минфина быстрая краткосрочная поддержка роста ВВП через экспортные кредиты может быть предпочтительнее долгосрочного вложения ФНБ внутри России — это позволяет выиграть некоторое время для структурных реформ без обнуления экономического роста в 2020–2021 годах.